(最高人民法院第一巡回法庭2018年第四次法官会议纪要)

【会议日期】2018年6月22日

[主持人]郭

【出席评委】龚斌、熊俊勇、刘爱涛

基本事实

1986年左右，陈某一家在黑上花园开垦土地，种植桉树。2005年9月20日，乐东县政府向陈某等人发放了《农村土地承包经营权证》，其中记载了一个面积为10亩的“黑商”园。记录清晰，合同期限为1998年12月31日至2027年12月31日；经营权由陈某、麦某、陈某A、陈某B、陈某C、陈某d共同所有，2015年前后，因陈某等人砍伐树木、翻耕土地并计划改种其他作物，与邻近的六经社村民发生纠纷。第六经济社部分村民以经济社名义提起行政诉讼，要求撤销乐东县政府发给陈某等人的《农村土地承包经营权证》。海南省第二中级人民法院以法定起诉期限超过2年为由，裁定驳回起诉。六经社不服上诉，海南省高级人民法院认为六经社村民代表起诉，原告主体资格不完善，裁定驳回上诉，维持原判。同时告知第六经济社村民可以在提高原告主体资格后另行起诉。六经社村民在办理完原告资格手续后，就本案提起行政诉讼，请求撤销乐东县政府发给陈某等人的《农村土地承包经营权证》上地名“黑上花园”的登记内容。

海南省第二中级人民法院(2017)97年6月初第208号行政判决书认为，六经社半数以上村民同意起诉，具有原告主体资格。陈某等人从1986年开始在黑商花园种树，与村民没有纠纷。没有足够的证据证明所有的村民都在有争议的土地上种植桉树叶。乐东县政府根据《海南省农村土地承包经营权证登记表》的登记内容和陈某等人使用争议土地的历史情况，为陈某等人出具了明确的土地来源和合法的证明手续。依照《农村土地承包经营权证》第六十九条的规定，判决驳回了第六经济社的诉讼请求。六经社不服一审判决，提出上诉。

海南省高级人民法院(2017)琼行端字第1684号行政判决书认为，陈某等人不能提供证据证明“黑上花园”的承包合同是经第六经济社村民会议批准的，也没有提交第一轮土地承包中承包“黑上花园”的合同。乐东县政府向陈某等人出具《中华人民共和国行政诉讼法》，但事实不清，主要证据不足。‘黑商’园林合同没有土地承包方案、土地合同等材料。海南省乐东黎族自治县农业行政主管部门未尽到对提交材料进行合理审查的义务，未告知郭利镇政府对申请材料进行补正，出具《农村土地承包经营权证》，行政程序违法。依据《农村土地承包经营权证》第八十九条第一款第二项第二项、第七十条第一项之规定，撤销一审判决，撤销乐东县政府发给陈某等人的《中华人民共和国行政诉讼法》上“黑上花园”的土地承包登记内容。陈某等人不服，申请再审。

最高人民法院(2018)最高法第158号行政判决书认为，在认定认证程序轻微违法，但未实际影响原审原告合法权益的情况下，人民法院应当依照《农村土地承包经营权证》第七十四条第一款第二项的规定，确认该认证违法，不予撤销或者撤销。本案一审判决驳回六经社诉讼请求，二审判决撤销认证，均违反《中华人民共和国行政诉讼法》关于法定判决适用条件的规定，依法应予改判。依照第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项、第三项、第一百一十九条第一款第《中华人民共和国行政诉讼法》项之规定，判决如下：1。海南省第二中级人民法院(2017)琼刑初208号、海南省高级人民法院(2017)琼刑居166号行政判决书.二。确认乐东市(县)农地承包权(郭利)第1210613 《中华人民共和国行政诉讼法》号关于“黑尚花园”登记内容违法，其效力不予撤销或保留。一审、二审受理费在100元以下的由海南省乐东黎族自治县人民政府承担。

法律问题

申请土地承包经营权证时，未提交土地承包合同，行政机关未经认真审查发放土地承包经营权证的。人民法院经过审理，认定取得土地承包经营权证的当事人确为合法承包人，需要对该证的违法性进行定性分析，选择判决方式。

法官的意见

行政实体的内容是正确的，但只是缺少形式要件，这是违反程序的。在认证的情况下，土地承包经营权证的颁发，本质上是对承包方实际取得土地承包经营权的民事权利的确认。因此，认证应以实际的土地承包经营权为基础。申请办证时，申请人未提交土地承包合同等材料申报土地承包经营权证，行政机关未对缺失材料进行审查并要求补正的。但如果能证明认证对象存在经营管理事实，且确实属于合法承包人，则认证程序略显违法。人民法院应当作出确认认证违法的判决，不得撤销或者保留认证的法律效力。

阐述观点

一是对发放土地承包经营权证实质条件的证据审查

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七条规定，发放土地承包经营权证应当遵循以下程序：土地承包合同生效后，发包方应当在30个工作日内，向乡(镇)人民政府农村经营管理部门提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份：乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方提交的材料进行初审，材料符合要求的，县级以上地方人民政府农业行政主管部门给予乡(镇)人民政府提交申请材料审核。申请材料符合要求的，应当制作农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府核发农村土地承包经营权证。

乐东县政府一审提交的证据不能证明第六经济社在办理陈某等人的土地承包经营权证时，向郭利镇政府提交了土地承包方案、土地承包合同等材料。李镇政府和乐东县农业局未对缺失材料进行审核，要求其改正。认定认证程序违法没有问题。

二、程序轻微违法，对案件判决无实际影响。

承包方依法享有土地承包经营权，土地承包经营权证是承包方依法享有土地承包经营权民事权利的确认。在这种情况下，陈某等人从1986年左右开始在“黑商”花园种植桉树叶。直到2015年，本案争议发生前，没有任何争议。虽然他们未能提供一轮承包的文件，但他们确实取得了这块土地的合法承包经营权。2005年，乐东县政府给了陈某等人《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》元，确认了他们合法的土地承包经营权。事实清楚，主要证据充分。该证明并未侵害第六经济社其他村民的合法权益，也未实际影响原告的权利。

人民法院在审理行政案件过程中，应当围绕被诉行政行为的合法性进行审理，并结合保护当事人的合法权益，实质性解决行政争议，依法作出判决。055-79000第74条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院将作出确认违法的判决，但不得撤销该行政行为： (一)依法应当撤销该行政行为，但撤销该行政行为将对国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政程序轻微违法，但对原告权利无实际影响的。也就是说，从监督行政行为的角度来看，只要被控行政行为违法，即使是对原告合法权益没有实际影响的轻微程序违法，也应当依法判决确认被控行政行为违法，但与撤销判决不同，因为是轻微违法，对原告权利没有实际影响，所以不会撤销保留效力。

结合本案，被诉认证行为的程序确实违法。但就这一行政行为的效力而言，仍需继续调查这一行为的轻微违法性是否实际影响了行政相对人的合法权益。在没有实际影响的情况下，从实现《行政诉讼法》实质上解决行政争议目的的角度出发，人民法院应当根据第七十四条第一款第二项《农村土地承包经营权证》的规定，作出确认认证行为违法的判决，不撤销或者保留认证行为的法律效力。而不应以合同方案未作、表格填写及后期调整为由，简单撤销对已有生效裁定已确认的事实和业务事实的证明。资料来源：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》