作者|周中央党校(国家行政学院)政法教研部主任、教授

北京大学法律信息网签约作者

来源|北京大学法鲍法律期刊图书馆

055-79000第5期，2022

感谢周先生授权推送内容提要：深入研究我国行政法学学术体系的基本架构，明确其发展方向，是加快中国特色行政法学建设的一项基础性工作。从原理上分析，中国行政法学术体系的内部结构要素可以分为三个部分：实在法体系、理论体系和方法体系。实在法体系是学术体系的基础，主要包括行政法的规范体系和制度体系；理论体系是学术体系的核心，主要由行政法的理论基础、基本原则体系和范畴体系构成。方法是连接实际法律体系和理论体系的纽带和转换器，涵盖政治法学、法律主义和社会科学三种研究方法。随着《中国社会科学》颁布以来30多年的制度实践和理论深化，我国行政法学术体系日趋成熟，但仍存在诸多问题。进一步创新的基本路径在于以法典化推进行政基本法建设，以法律思维提升学术质量，以法律实践塑造中国特色，以完整的形式承载整个学术体系。关键词：中国行政法学术体系；实在法体系；理论体系；方法系统

介绍

构建和完善中国行政法学术体系是中国行政法研究的基本任务。围绕这一课题，我国行政法学界已展开研究，但现有成果表明，我国行政法学术体系的构建尚未完成，更谈不上对其内部结构和原理的系统研究。一些学者意识到这一问题的重要性，明确提出“在现阶段，对已经成型的中国行政法进行系统梳理已成为当务之急”。因此，迫切需要对我国行政法学术体系进行深入研究。与学术体系的知识、理论、方法等结构要素相似，中国行政法学术体系的内部结构可以分为三个部分：实在法体系、理论体系和方法体系。其中，实在法体系是学术体系的基础，理论体系是学术体系的核心，方法体系是连接实在法体系和理论体系的纽带和转换器。从整体上看，这三个内部结构并没有从学科体系和话语体系中分离出来，而是相互融合的。中国行政法学术体系是学科体系和话语体系的核心和支撑。如果按照学科属性对其内容进行类型化和系统化的构建，行政法学科体系是可以进化的。如果把中国特色、中国标识的规范、体系、理论基础、原则、概念范畴进一步系统提炼，就可以发展出中国特色的话语体系。本文意在系统研究我国行政法学术体系中所蕴含的实在法体系、理论体系和方法体系，揭示其内在结构，阐释其背后的原理，进而明确其发展方向。

第一，中国行政法实在法体系的结构和意义。法学学术体系的载体主要来自一国制定的实在法。中国的行政实在法体系包括中国的行政法规范体系及其运行形成的行政法体系，是中国行政法学术体系的基础。(一)中国行政法规范体系的特殊性和内容中国行政法规范体系始于1989年《行政诉讼法》。这部法律的出台，是中国真正意义上的现代行政法的起点，是中国现代行政法制建设的开端。可以说，中国行政法的产生是“以行政诉讼为标志”的。《行政诉讼法》颁布前，根据1982年《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件适用民事诉讼法的规定。这种“民事与行政权利不分”或“民事与行政权利合二为一”的诉讼制度，意味着行政法依附于民法，并没有真正成为一个独立的法律部门。同时，虽然名义上有“行政法学”这一学科，但当时没有独立的行政法学规范体系作为支撑，导致行政法学缺乏学科基础，事实上成为行政(管理)的附属学科。正如有学者所指出的，“20世纪80年代初，中国的行政法从理论体系、知识表达、研究方法上都带有浓厚的行政(管理)色彩”。直到《民事诉讼法（试行）》颁布，才开创了一套独立于民事诉讼之外的裁判行政纠纷的法律规范体系。从此，中国行政法有了研究中国行政法的基本规范，才褪去了行政(管理)的色彩，成为一门独立的法律学科。从行政法规体系的重点阶段来看，我国行政法规范体系可以分为三个层次：规范行政机关的上游规范、规范行政行为的中游规范和作为救济规则的下游规范。不同于刑法、民法等部门法体系中实体法和程序法规范的整合与共时性构建，我国行政法规范体系是在《行政诉讼法》作为下游规范实施过程中，强制其他行政法规范相继制定而成的。首先，作为下游标准《行政诉讼法》的首次出台，改变了行政救济制度的缺位。这部法律颁布之前，行政法的规范极差，主要表现在国务院组织法、地方人大和人民政府组织法等上游规范，以及少数法律位阶较低的中层规范，如《行政诉讼法》 《治安管理处罚条例》 《道路交通管理条例》 《税收征收管理条例》。作为1982年宪法中实现公民权利保障的基本法，《行政诉讼法》的颁布，从行政法规范体系的“下游”填补了行政救济制度的空白，构建了一套不同于刑事诉讼和民事诉讼的行政诉讼裁判规范体系，开始逐步消除行政法规范极其有限和薄弱的缺陷。2014年，《行政诉讼法》在实施25年后再次进行系统修订。与此同时，最高人民法院先后制定了一系列相关司法解释。其次，基于0755年至79000年的“合法性审查”原则，诞生了中国行政法的上游规范和中游规范。比如这部法律明确规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”为不予受理事项，从而推动我国陆续制定《行政诉讼法》 《国家公务员暂行条例》 《公务员法》。055-79000明确包括行政处罚、行政许可、行政强制等。在受案范围上，首次将“适用的法律法规正确”和“法定程序”作为合法性审查标准写入立法。在此推动下，我国先后于1996年、2004年、2011年制定了三部中游规范性配套法律(《行政机关公务员处分条例》 《行政诉讼法》 《行政处罚法》)，被称为我国行政行为领域的“立法三部曲”。第三，作为下游规格，《行政许可法》

同时，《行政强制法》专章规定了侵权责任，催生了1995年《行政复议法》的颁布。至此，我国行政法规范体系的下游规范基本完成。第四，部门行政法的规范体系也逐渐系统化。055-79000以列举概括的立法模式规定了受案范围，使许多行政活动违法侵害的领域纳入其规范效力范围。可惜当时中国基本没有部门行政法。随着《国家赔偿法》的推广，《行政诉讼法》 《行政诉讼法》 《行政复议条例》等部门行政法规也相继出台。综上所述，30多年来，随着《行政复议法》在我国的颁布实施，我国行政法规范体系逐步完善和发展，为加快我国行政法学术体系建设奠定了坚实的规范基础。(二)中国行政法制度及其发展“法律制度不是个别法律法规的堆砌，而是由制度构成的。”在行政法规范体系的基础上，行政实在法体系的构建还必须将行政法规范的运行实践和经验进行模式化，并将其升华为系统化的体系。这里的“模式”是指对规范体系的系统整合和归纳，致力于分析和总结中国行政法规范的共同法律材料和相同法律特征，这是制度体系区别于规范体系的最明显特征。在行政法治实践中，依法行政、行政机关、行政行为、行政程序、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、国家赔偿等模式化的概念范畴是我国行政法体系的基础和核心内容。但随着行政实践的深入，新的概念或范畴会不断出现，体系也会不断丰富。为保证我国行政法体系的系统性和全面性，应以“依法行政”为理念，以“行政机关”、“行政行为”和“行政责任”为体系支点进行系统构建。1.依法行政的理念及其基本要求。依法行政意味着行政必须遵守法律的基本规范。它旨在从制度理念上解决如何用使用的合理性来制约行政的任意性的问题，对行政法规范的有序化和系统化具有特殊的整合和引领功能。在我国，依法行政是在行政诉讼制度建立之后提出的。1989年《行政诉讼法》第一条“依法行使行政职权”的表述，实际上是依法行政的立法表述，而本法确立的审查行政行为合法性的标准，是依法行政基本要求的具体发展，为依法行政理念创造了法律条件。随着《国家赔偿法》的实施，1991年最高人民法院工作报告首次正式提出“依法行政”一词。《行政诉讼法》在1993年明确指出：“各级政府都要依法行政、依法办事。”同年，国务院市政府工作报告首次明确提出“各级政府要依法行政，严格依法办事”。此后，历年政府工作报告都明确提出“依法行政”。1997年，党的十五大确立了依法治国的基本方略。随后，国务院把依法行政作为实施依法治国基本方略的重要内容进行了系统部署，并于1999年出台了第一个关于依法行政的纲领性文件《行政诉讼法》，开始从思想认识、主体责任、法制建设、执法和执法监督等方面提出了依法行政的原则要求。《道路交通安全法》由国务院于2004年颁布

中共中央、国务院2015年印发的《高等教育法》提出了建设法治政府的总体目标：“职能科学、权责法定、执法严格、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。2021年中共中央、国务院发布的《食品安全法》进一步描述为“职能科学、权责法定、执法严格、公开公正、智力高效、廉洁奉公、人民满意”。这两个新《行政诉讼法》进一步突出了依法行政对科学设置政府职能、建设数字法治政府和提高人民满意的新要求。这一修改表明，我国行政法治建设已经从行政立法、行政决策、行政执法、行政监督阶段推进到行政组织全方位的制度建设，充分体现了依法行政理念的统一效应。2.以行政机关、行政行为和法律责任为支点的“行政机关、行政行为和法律责任”的制度框架是我国行政法体系的核心范畴。以此为制度支点，可以将行使行政权力的组织、行为、救济等方面的行政法规范制度化，形成包括行政组织法、行政行为法、行政救济法在内的行政法体系。一是以行政机关为支点的行政组织法体系。在中国，行政组织法是围绕行政机关这一核心范畴来构建的，包括行政组织法、行政编制法和公务员法。相对于行政机构设置法和公务员法，行政机关组织法的核心内容在于确立行政机关的职能，主要规定了行政机关的性质和地位、设置和权限、设立、变更和撤销程序、基本工作制度等一系列制度，表现出最直接的外部性效应。《行政编制法》以机构、人员及其经费的确定为重点，其主要内容是以行政机构的设置、人员编制和相应经费的核定为重点。公务员法是以公务员作为行政机关代理人为主要依据，对公务员执行国家公务时的行为进行规范的法律制度。三者密切相关，行政机关组织法中的“界定职能”是行政编制法中“界定机构和人员”的前提，是行政机关组织法的延伸，是公务员法的基础。第二，以行政行为为支点的行政行为法律体系。自1989年《行政诉讼法》创设具体行政行为的法律概念以来，特别是2014年新修订的《行政诉讼法》进一步将行政行为作为基本概念加以变更以来，我国以行政行为为支点的行政行为法律体系已经趋于成熟。这一制度既包括法律规范中已经明确规定并在实践中实施的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政裁决等具体行政行为制度，也包括抽象行政行为制度和行政相关行为制度。抽象行政行为制度最为成熟，包括行政立法和行政规范。相关行政行为制度主要是与行政活动相关的制度，如行政调解、行政指导、行政规划等制度。第三，以法律责任为支点的行政救济法律制度。在行政法的规范体系中，法律责任是一个永久性的部分，大多数主要是对违法或不当的行政行为适用法律救济。以法律责任为支点，可以纵览我国行政救济法律制度。该制度主要包括行政上诉等行政制度的内部救济制度

第二，中国行政法理论体系的结构和内容。

行政法区别于其他学科的显著标志，除了独立的实证法律体系之外，还必须有成熟的行政法理论体系。理论是实在法体系的科学的、物理的表述，主要包括基本思想或观点、理论、基本原理或原则、概念、范畴等。经过30多年的发展，我国行政法理论体系逐渐完备，充分显示了行政法的学科独立性。研究我国行政法理论体系，可以从宏观的行政法理论基础、微观的基本原则体系和微观的范畴体系入手。(一)行政法的理论基础及其价值之争。行政法理论基础是指能够深刻揭示行政法赖以存在的客观基础，解释各种行政法现象，指导行政法研究和行政法治实践的最基本的理论。它是行政法理论体系的逻辑起点。《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》颁布前后，尤其是这部法律“民告官”的色彩凸显，政府与民众法律关系的设计引发了行政法理论基础的大讨论，提出了多种学说。其中，“管理论”认为行政法是国家管理法；“权力控制论”认为行政法是控制政府权力的法律；“平衡论”认为行政法是平衡行政权力和公民权利的法律；“服务论”认为行政法是政府向公民提供服务的法律；“公共利益本位论”认为行政法是在一定层面上调整公共利益与个人利益关系的法律。长期以来，上述说法分歧很大。从形式上看，主要是由于讨论的层次和角度不同，但从根本上说，是由于对行政法理论基础的理解不同。“管理论”和“权力控制论”都是在一个维度上解释行政法对行政相对人或行政主体的制度功能；“平衡论”虽然避免了这种单向度的缺陷，但也仅仅局限于对价值函数的理解；“服务论”是从根本政治目的的角度阐明政府的职能定位。与上述理论不同，“公共利益本位”理论从利益关系法的基础出发，认为行政法的基础是一定层次上的公共利益与个人利益的关系，进而指出行政法体系及其基本范畴和原则应以公共利益为本位。虽然上述言论仍有讨论空间，但其贡献有三。第一，行政法的理论基础作为行政法必须首先回答的行政法哲学的核心问题，被纳入研究视野，这标志着我国学者开始从深层次和本源上探讨行政法理论体系的基点和归宿。其次，在行政法理论基础的认定过程中，逐渐达成了一个基本共识，即中国早期从苏联和东欧国家继承的“管理理论”基本上被超越和抛弃，开始从法律的角度思考和定位行政法的价值选择和价值判断。第三，在争论过程中，平衡、权力保护、权力控制、服务与合作成为行政法理论体系的关键词，引导和促进了行政法理论体系研究的多元化。上述理论所蕴含的利益平衡、权力控制与保护、服务与合作、信任与沟通等理念作为行政法的基本理念，被不断应用于某一层面的行政法理论概括，发挥着各自的理论价值和实践效果，共同促进了我国行政法理论体系的完善。行政法基本原则的系统化

055-79000颁布前，行政法基本原则与行政管理学基本原则基本等同。这部法律颁布后，行政法的基本原则被概括为行政法治原则，并具体分解为行政合法性原则和行政合理性原则，一度成为行政法基本原则的通论。然而，自20世纪90年代末以来，一些学者开始对这两项原则提出质疑，并试图从不同维度构建一个更加精细化、系统化的行政法基本原则体系。比如有的学者主张自由与权利保护、依法行政、行政效益三原则。到最近出版的两本统编教材，其中一本将行政法的基本原则概括为实体原则(包括依法行政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护和比例原则)和程序原则(包括正当程序、行政公开、行政公正和行政公平原则)；另外，一本可以概括为依法行政原则、行政理性原则、正当程序原则、诚信原则、高效便民原则、监督救济原则。可见，我国学者对行政法基本原则的认识经历了一个从“行政管理原则论”到“行政法治原则论”的发展和成熟过程，逐渐形成了一套系统的原则体系。然而，上述行政法基本原则的学术史也从另一个侧面反映出，中国行政法学者对行政法基本原则建构的逻辑起点和逻辑结构尚未达成共识。没有逻辑起点的支撑，行政法的基本原则将是无源之水、无本之木；没有逻辑结构的规范，行政法的基本原理必须是现成的，或多或少的词句都可以。实际上，这里的“逻辑起点”是行政法应当承担的法律正义价值和要解决的“行政与法律的关系”的基本矛盾。适用法律正义可分为形式正义、实体正义和程序正义。行政法的基本原则应包括行政法定原则、行政平衡原则和行政正当原则。其中，行政合法性原则包括法定权限、法律优先和法律保留，行政平衡原则包括平等、比例和诚实，行政公正原则包括避免偏袒、公正听证和行政公开。这些分原则既体现了行政法治的根本价值，有机地协调了行政与法律的关系，又体现了中国行政法治的本土特色。(3)行政法范畴体系的逻辑结构和要素。范畴及其体系是一定历史阶段人类理论思维发展水平的标志，也是各门科学成熟的标志。行政法的范畴体系是对行政实在法体系的进一步科学和物理完善，即在以行政机关、行政行为和行政责任为支点的制度框架基础上，对基本范畴及其内在逻辑体系进行提炼和概括。与这三个体系的支点相对应，在理论体系上，我国行政法逐渐形成了以“行政主体——行政行为——行政救济”为基本逻辑结构的范畴体系。然而，关于构建范畴体系的逻辑进路和基本范畴的选择仍存在争议。1.逻辑结构：单线还是双线从整体上看，构建行政法范畴体系的逻辑进路主要有单线结构和双线结构两种形式。前者主要从行政主体单线出发，围绕行政主体、行政行为和行政救济构建体系；后者主要从行政法律关系的双方(包括t

即使采用双线结构的思路，运用行政法律关系的理论工具，也不难发现，由于行政主体的恒定性和两个主体权利义务的不对等性，应当把行政主体作为主线，放在主体位置上，给予倾斜式的关注。当然，随着相对人主体性的日益增强，特别是对相对人权益的保护，行政主体和相对人越来越被置于同等重要的位置，对于相对人权益的保护，我们不能因循传统而忽视时代的需要。一方面，从根本上说，以行政主体为出发点的单线结构研究，可以达到双线结构下同时推进行政主体和相对人研究的最终效果，即公共利益和社会福利；另一方面，单线结构并不局限于只关注行政主体。行政主体只是研究的起点，还需要扩展到对相对人的研究。在行政过程理论中系统研究相对人的权利和义务是完全可能的。2.创新或调整的必要性。观察我国行政法范畴体系的演变，发现对于行政主体和行政行为这两个要素如何选择，其内部范畴之间的逻辑关系是否需要创新或调整，学术界仍存在争议。首先，行政主体理论在中国的提出和发展。我国行政主体的概念起源于行政诉讼司法实践中认定适格被告的现实需要。另一方面，《关于全面推进依法行政的决定》在行政诉讼中用于描述“被告”的“行政机关”一词，存在明显问题。一是行政诉讼的被告类型多样，除行政机关外，还包括法律、法规、规章授权的组织；第二，行政机关除了作为管理者的行政主体外，还可以是民事主体和行政相对人。三是行政机关内部机构复杂，对外能否发生法律效力存在差异，难以有效认定。用“行政主体”一词代替“行政机关”，可以有效解决上述问题。可以说，“我国的行政主体理论更多是基于解决行政诉讼被告问题而发展起来的，行政诉讼被告与行政主体是一一对应的。”从理论渊源上看，中国行政主体理论的本土化也在一定程度上继承了其他国家的行政主体理论。但与后者不同的最大优势在于，它不仅有效回应了我国行政诉讼实践发展的迫切需求，而且有效提供了包括“行政授权”和“行政委托”在内的一套解释范畴。在某种程度上，它创造了具有中国标志的行政法学科体系、学术体系和话语体系。当然，我国的行政主体理论自提出以来一直受到质疑，认为存在过度实用主义的倾向，被称为“诉讼主体模式”，导致了概念的不确定性、时效性和响应性不足、被告确认的消极性突出等问题。对此，学术界提出了“引进西方主体论”、“扩大内涵外延论”、“逐步重构”等理论重构模式。根据我国行政主体理论的演进规律，未来的发展应立足于现有的制度和理论，坚持本土化和合法性。第二，中国行政行为理论及其代表性。中国行政行为理论的建构主要受法国、德国等大陆法系国家行政法学的影响。特别是在德国，行政行为被认为是“行政行为类型的基石”

1989年《全面推进依法行政实施纲要》首次使用“具体行政行为”一词，2014年《行政许可法》进一步改为“行政行为”，使“行政行为”完成了从学术概念向法律概念的转化。诚然，“行政行为”这一范畴对于中国行政实在法体系的建构功能和中国行政行为体系化的塑造功能已经基本达成共识，实现了模式化建构。然而，面对社会发展和行政执法的新形势，作为一般理论的“公法行为理论”仍需要被赋予新的内涵。这一理论不仅在处理行政协议、行政指导、行政规划等传统行政活动时难以自圆其说，而且在需要有效解释私人行政、失信惩戒、行政约谈等新型执法方式时也难以释放其解释力。因此，完善“公法行为理论”或选择“行政职能理论”是应对新形势挑战的可选途径。与此同时，虽然我国以大陆法系国家的“行政行为形式论”为基础，基本形成了行政立法、行政决定、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等行政行为体系，并同步对行政行为的相关概念、内容、形式、程序、效力、构成要件、法律要件、瑕疵行政行为等核心问题进行了深入研究，但仍存在争议。例如，关于行政行为效力的公力有两种观点：“有限公力论”和“完全公力论”。这些争议的存在不仅表明了行政实践面临的挑战，也是理论发展的动力。

第三，中国行政法的方法体系结构及其成熟的方法体系是一门学科成熟的重要标志。行政法方法体系是指将促进行政法学生成长、发展和成熟的各种研究方法进行分类而形成的内在逻辑的统一。与概念分析、结构分析、价值分析、历史分析等传统研究方法的碎片化和单一化不同，我国行政法方法具有系统性特征，主要包括政治法学、法律主义和社会科学三种研究方法。其中，政法法学侧重于政治因素对行政法学术研究的影响和价值偏好；法律主义注重行政实在法体系内部运行的一致性和统一性；而社科法学则以丰富实践为导向，重视行政法案件的公正，注重在实践中发展行政法的学术体系。这三种研究方法只有相辅相成、整体配合，才能形成逻辑GAI、多视角的中国行政法方法体系。(1)政法具有支撑现实法律体系和理论体系的政治功能。政法法学作为一种方法，注重法律的政治性，强调从政治的角度考察法律的正当性和合法性。在我国，政法研究方法曾因其“极易阻碍法学研究发展的高度政治性”而一度不受青睐，以至于有学者做出政法要被其他研究方法“接管”的判断。但也有学者认为，“在当今中国，很多法律问题必须转化为政治问题，才能进入司法”。政法方法在行政法中尤为重要，它起着支撑法律体系和理论体系的政治作用。就现行行政法倡导的由一维管理向多元治理转变而言，体现重大政治目标追求的治理“弥合了政治——行政或政策——行政的区别”。在一个国家的法律体系中，行政法以宪法为基础，与宪法关系最为密切。“因为它们都与公共机构和权力直接相关，所以具有高度的政治性”。在政治学和法学的视野中，宪法以根本法的形式确认已经获得的民主事实，以巩固和发展民主为己任，是民主政治的根本制度安排和理想形态。宪法确立的人民主权、人权保障、权力监督和制约原则，为行政法规范政府公共权力的合法运行提供了宪法政治保障。宪法要求依法行政既是一项法治原则，也是对“民主行政”的追求，符合人民参与行政、监督行政、获取公共信息、公平对待等民主政治的要求。同时，行政法的核心任务是“依法行政”，要解决的核心问题是政府与公民的关系。这就要求我国行政实在法制度全面贯彻宪法规定的“一切权力属于人民”的理念，坚持以人民为中心的政治原则，建设“人民满意”的法治政府。通过政治学和法学的方法，中国的行政法理论体系也可以得到充分的政治正当性和正当性。每一种行政法理论的背后都有一种国家理论，国家的政治属性决定了政法方法的必然性。植根于行政实在法体系的行政法理论体系也离不开政法方法。例如，行政法基本原则的系统建构在制度层面上是以“依法行政”原则为基础的，但其正当性有一种国家政治理论支撑，需要将其置于宪法所确立的政治框架中，以体现法治精神

(2)法的主义是贯穿于既定法律体系和理论体系的规范，遵循所谓法的主义，对现有的既定法律进行系统化和解释的思维方式。它的根本任务是解释和系统化既定法律的前提。中国的行政实在法制度为法理提供了来源，法理也对行政实在法制度进行了系统的阐释，赋予其更大的生命力。从根本上说，行政法之所以能够作为一门独立的法律学科存在，是基于法理的行政实在法体系解释的结果。从这个意义上说，行政法原则是贯穿实在法体系和理论体系的规范遵循。这可以体现在行政法原理的作业中。与一般法律学说一样，行政法学说的运作过程主要包括对现行有效法律的描述、对该法律的概念体系的研究以及对解决疑难法律案件的建议。以《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》为样本，依托这部法律对行政实在法制度的描述，学术界开始运用法理连贯的方法研究行政法的理论基础、基本原则和范畴体系，致力于形成系统的行政法理论体系。比如在诉讼主体模式上，行政主体概念虽然受到了批判，但并没有影响到行政主体概念的产生和发展，理论也很多。我国《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》对“行政行为”一词的定义，促进了行政法从民法中独立出来，从而形成了系统的、专门的、独特的学术体系。此外，如何通过审判妥善解决纠纷是法律解释学的核心目标之一，也是行政法学说发挥作用的地方。在《纲要》的提法中，有些问题由于争议较大、需要进一步论证、篇幅结构限制或其他因素，立法没有规定。面对《行政诉讼法》的适用问题，来自司法实践的“法官造法”、最高法院的司法解释、指导性案例制度及其创设的行政规章，都不可避免地运用了法律主义的方法，成为完善行政诉讼制度的重要途径。(3)社会科学法是激活现实法律体系和理论体系的实践途径。社会科学法学作为一种方法被纳入学术视野，是指对一切与法律有关的现象和问题的研究，提倡使用一切解释性的、简明的实证研究方法。其主要特征是将“经验”运用于事实的判断和法律规范的适用。这些“经验”主要是指法律规范之外的各种事实和现象所积累的更为生动的非制度因素，庞德称之为“行动中的法律”。这种行动中的规律，也因为一直处于社会生活不断变化发展的现实中，所以被称为“活法”。无论是实在法体系的适用，还是理论体系的发展，都需要结合法律的实际运行和积累的经验，发挥“活法”的作用。从这个意义上说，社会科学法的方法对行政法的学术体系具有更强的现实解释力和实践建设性，从而有效地满足行政实践的需要。社会科学方法在行政法中的广泛应用，源于行政法的本质在于自由裁量。“如果政府不能行使自由裁量权，那么政府将无法运作。”行政自由裁量权广泛存在于行政权力行使的全过程，是政府实现行政自主和个案公正的必要条件。任何裁量决策都必须涉及对各种影响因素的综合考虑，这是一个复杂的利益衡量过程。这些影响因素可能是类似情况下的制度安排，也可能是制度因素有益补充的“非制度因素”。在正式制度缺失或存在漏洞的情况下，自由裁量权有必要充分考虑这些“非制度因素”。这些“非制度因素”在社会学中主要指各种社会网络，即社会资本。“一些th

社会有利于形成一种“善”的“非制度因素”，对自由裁量权具有约束力。但如果“暗箱操作”，就会成为影响行政自由裁量权公正的负面因素。因此，在自由裁量中，需要坚持社会科学法学方法和法律主义方法，二者既适用又互补。就此而言，根植于我国行政执法实践的裁量基准，从某种意义上说，是这两种方式综合运用的产物。裁量基准是在法律授权的范围内，对裁量的情形和效果进行细化而形成的具体规则。“裁量基准本质上是大量行政案件上升为部门惯例和专业经验的过程。因此，法律只能在具体的行政生态中寻找，在形成裁量基准的过程中要充分重视实践材料和底层经验”。此外，在将法律适用于一个案件之后，法院的任务是进一步从事法律的延续。实证结果表明，尽管《行政诉讼法》规定法院只能对行政行为的合法性进行审查，但在司法实践中，法院并没有完全放弃对行政自由裁量权的合理性审查。对于“滥用权力”和“显失公正”等不确定的审查标准，法官往往运用平等原则、比例原则、信赖保护原则和正当程序原则，创造性地发现适用规则，作为当前的案件裁判。例如，在汇丰实业公司诉哈尔滨规划局案中，最高人民法院将比例原则定义为行政机关作出的处罚决定“应当以实现行政执法的目的和目标为限，尽量减少对相对人权益的侵害”，充分发挥了行政法基本原则指导司法的功能。借助于行政自由裁量权、比例原则、信赖保护和正当程序这些来自外国的行政法核心范畴，并通过运用社会科学法学方法，对中国的经验进行了不断的整合和高度的抽象和总结，从而形成了一个既有中国特色又便于国际交流的行政法范畴体系。社会科学作为激活实在法体系和理论体系的思维方式，不仅可以通过将人们的经验在法律未涉及的领域转化为“活法”来补充现有体系，还可以增强理论体系中“原理”的创造性，使“范畴”更加精确。

四。中国行政法学术体系的创新路径新中国成立以来，中国的行政法治实践，特别是《行政诉讼法》及其相关法律规范和制度实践，推动了中国行政法学术体系从无到有、从萌芽到逐步成熟的重大发展，构建了较为完整的行政法学、行政法学理论和行政法学方法体系。在中国哲学社会科学加速发展的背景下，中国行政法学学术体系的构建仍然任重道远。(1)以法典化推动行政基本法建设与我国行政法的理论体系和方法体系相比，行政实在法体系具有更为基础的地位。当前，最大限度发挥行政实在法制度功能的制度建设，无非是行政法的法典化。2020年推出的《行政诉讼法》就是一款。虽然我国完善行政实在法体系的步伐已经加快到0.755-7.9万部，但是这部法律对于在解决行政审判问题、进一步扩大受案范围、改革审判制度的基础上，在我国构建完整的行政实在法体系的宏伟目标来说，还远远不够。如果说30多年前《行政诉讼法》的颁布满足了国家整体发展的需要，那么同时提出但尚未完成的《行政基本法》对中国行政法治整体结构设计和中国行政实在法体系完善的意义，至今仍未在制度上显露出来，这不能不说是一大立法短板。弥补这一缺陷的最有效和最快捷的方法是制定一部统一的基本行政法。通过努力，未来可期的中国行政法法典将因其固有的系统功能和示范性、普遍性、良好气质，推动中国行政实在法体系更好地满足人民群众日益增长的行政法治需求和国家治理体系与治理能力现代化。至于采取何种立法模式，是借鉴《行政诉讼法》的“两步走”立法方式，还是采取“一步到位”或其他立法模式，将是亟待研究的课题。(二)用法律思维提高学术质量。长期以来，行政法学者运用法律思维对我国行政法理论体系进行阐释和建模，运用法律思维提高学术素养，有效化解行政法治实践中的新情况、新问题，充分显示了法律思维的积极作用，也是今后值得深耕的一个方向。第一，内部规范功能。法理学的参照系首先是法律规范、基于法律规范的基本法律概念以及赋予法律规范意义的因素。我们要时刻把心中的规律当作自己存在的“引力”，这样才不会偏离实在法的体系。立足于我国行政法的规范体系，如何深入思考与新情况、新问题相关的法律关系、法律行为、法律责任等基本范畴，如何挖掘出制度规范中蕴含的、发挥原创性导向作用的正义、秩序、效益等统一要素，都需要启动法律思维的规范功能。由于学术史和法律关系的复杂性，与民法和刑法相比，行政法在基础范畴上有很大的研究空间。比如行政协议的独立性和可仲裁性，行政处罚中的责令行为等。仍然缺乏令人信服的理论解释。但是，统一要素的适用领域和规则的差异也需要系统地加以关注。比如利益要素对应的是高效便捷原则和服务型政府，秩序要素对应的是行政法定和管制型政府。如果这两个要素混淆或者割裂，就会产生严重的法律风险。如果我们用法律思维把利益和秩序置于正义的要素之下，我们就能实现和谐与统一，因为正义的要素“永远是良法的最高价值形式”

在原则层面，也需要重新审视其表述的时代性和科学性。例如，在“精简行政、下放权力、加强监管、改善服务”的大背景下，一度被抛弃的行政效率原则仍有可能超越行政与行政法的学科鸿沟，在行政法基本原则中占据一席之地。在制度层面，既要考虑现有法律规范和制度实践的合法性和合理性，又要考虑其本土化需求、理论重构和制度重构。比如，如何在对被批判的行政主体理论制度化的反思中实现超越，本土化、正当化和功能化是逻辑起点，还是政府整体改革的趋势是逻辑起点，都需要深入研究。在研究方法层面，在继承中外比较研究、法制史研究、法哲学研究等传统研究方法的基础上。是否应该加强案例实证研究，注重与行政学、公共行政学等学科的交叉研究，甚至新的文科方法，应该进行全面的方法论清理。无论上述反思的侧重点如何不同，服务于当前中国深化改革发展的潮流，推进国家治理体系和治理能力现代化，这些都是永远不会改变的根本因素。第三，系统集成功能。法律思维作为以法律思维和法治思维为基础的法律思维范式，不仅包含法律思维和法治思维，而且系统地整合了其中所蕴含的各种价值要素。“是借助综合因素的整合思维”。法律思维作为法律人的一种常规思维，特别强调法律资源的完备性和极高的立法供给能力。推进行政法的法典化是其对行政法规范体系的必然要求。法治思维作为一种社会治理思维，关注法律作为一种思维方式和行为方式，强调立法、执法、司法和守法的全过程，从而在规范体系的基础上进一步推动制度体系的形成和完善。与法律思维和法治思维不同，法律思维是以自由、正义、法治、秩序等价值为衡量标准和逻辑起点的更高维度、更高视野、更具解释力的思维范式，是“与法律解释功能和政策目的的制度设计功能相适应”的中国行政法理论体系的构建方法。运用法律思维方式，可以将法律原则的原则、价值和精神融入行政立法、执法和司法实践中的法律和法治元素，进而提升为行政法的理论体系，从而提升我国行政法学术体系的学术质量。(3)法治实践塑造中国的特质性实践是理论创新的源泉。推进中国行政法学术体系的创新，不仅需要从立法和法律思维层面系统建构行政法的理念、体系、规则和方法，而且需要关注中国行政法的生成土壤，尤其是《行政诉讼法》年以来的行政法治本土实践。回顾过去30年，中国的行政法治实践，无论是行政执法还是司法实践，都在立足本土法治资源、挖掘中国法治元素方面积累了宝贵经验。如何继续坚持中国问题导向，多元方法论并举，通过执法和司法实践的创新，塑造中国特色的中国行政法学术体系，是值得努力探索的。在执法实践中，中国特色的制度创新不断推动中国标志性法律范畴的形成。近年来，全国各地行政机关出台的各种裁量标准都是一种“自下而上

再比如，权责清单制度，也是行政机关的自律，源于党和国家政务公开的“晒权”需要，在机构设置法制化、营商环境优化、廉政建设等诸多领域得到运用。尽管权责清单与德国和日本行政法学中的行政规则在性质上是一致的，但根植于中国法治实践的权责清单具有不同的制度功能和法律效力，呈现出鲜明的中国特色。在司法实践中，针对“滥用权力”和“显失公正”等不确定的审查标准，我国法院在个案中通过“法官造法”不断创造性地运用法律原则裁判案件，综合运用各种法律方法论。在此基础上，最高人民法院公布行政指导案例，通过裁判要点将其细化为具有法律效力的一般规范，推动了这些原则的制度化发展。事实上，这表明中国法院也在参与“立法”的实践，从而确立了职权法定、诚实平等、公平公开、行政效率、行政应急等一系列具有中国特色的依法行政原则和制度。极大地推动了我国行政实在法体系和行政法理论体系的发展。当然，要推进基于中国行政法治经验的理论创新，还必须结合本土实践和国外经验。纵观学术史，中国行政法自演绎以来已形成基本格局。3354以大陆法传统为骨架，注入英美法元素，继续本土化。不可否认，法律移植、法治经验和理论方法的借鉴是一个国家法治建设发展初期的必然。但要立足中国现实，将民族语言与时代精神有机结合，尤其是在法治建设和法学研究逐步进入成熟阶段后，要构建具有中国元素、中国智慧、中国经验的基本范畴和话语表达。比如，相对于域外信赖保护原则和法律期待保护原则，诚信原则是中华民族在法治实践中的自我认识和经验提炼，更适合作为我国行政法的基本原则。(4)以完整的形式承载整个学制。在学术体系的内部结构中，学术体系的学术品质决定了它必须以理论体系为核心，通过科学研究来实现；作为基础和前提的实在法体系，保证了学术体系有实质和证据，始终植根于本土实践，并彰显中国特色。方法体系作为纽带和转换器，肩负着连接实证法学体系和理论体系的使命，为学术体系的不断创新和发展提供方法资源。三者相互联系，相互依存，密不可分，形成一个完整统一的整体。考虑到行政法编纂的体系化建设和学术质量的提高，兼顾多种方法论，除了深化和丰富行政法的理论基础和基本原则外，还应在坚持“行政主体——行政行为——行政救济”整体学术框架的基础上，进一步增强我国行政法学术体系内在的形态完备性。首先，在行政主体体系上，要完成对行政组织法等内部行政法的研究。行政活动是一个复杂的系统。外部的行政活动需要一定的组织结构，而这种组织结构是不能由内部的组织关系来规定的。因此，行政法不能忽视对行政组织的研究。行政组织及其职能设置、机构编制、公务手段、行政政策和内部规范、裁量基准、数字政府、监督和问责都应纳入s

随着现代行政中积极行政的发展趋势，对专业技术性和实体法治的要求越来越强烈，这必然要求进一步更新传统的“行政行为形式论”的研究方法，更加强调以法理的系统思维审视多元的行政行为，从法社会学的过程论视角关注行政行为和法律政策考量的动态过程。据此，行政指导、行政监督、行政规划、行政决策、行政调查等行政事实行为虽然不产生独立的法律效力，但置于行政过程中仍具有法律意义。同时，相对人的行为也对行政权力的行使过程产生法律影响，应当纳入行政行为体系进行深入研究。最后，应将行政救济制度视为一个系统，深入研究行政救济制度与行政救济制度之间以及行政救济制度内部的独立性和衔接性。比如，信访是我国的一项特殊制度，它与行政复议、行政诉讼的关系需要明确界定。再如，行政争议的实体性解决既是行政诉讼制度设计的核心和制度创新的基本方向，也是行政复议作为解决行政争议主渠道的根本目的，因此有必要对各自的制度进行个性化研究。

结论我国行政法学学术体系的形成、发展和不断完善与《行政诉讼法》密切相关。055-79000作为中国行政法发展的基点，对中国行政法的建设产生了主导性影响，导致了中国行政法学术体系的基本确立。创建过程中体现出的继承性与民族性、原创性与时代性、系统性与专业性等特征，是构建中国特色行政法学学术体系的宝贵经验。当前，在我国，全面依法治国的制度实践已经全方位展开，国家治理体系和治理能力现代化得到大力推进，这对我国行政法学学术体系的构建提出了更高的要求，从根本上为我国行政法学学术体系的构建打开了可能性空间，同时也为检验我国行政法学学术体系的发达程度提供了现实标准。未来，加快中国行政法学术体系建设是中国行政法发展的重要命题。要紧扣新时代要求，扎根中国行政法实践，立足中国法治经验，以中国智慧构建符合中国实际、具有世界贡献的中国特色行政法学术体系。

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